文/前沿君（微信公眾號(hào)：勘察設(shè)計(jì)前沿）

2017年2月21日，國發(fā)辦19號(hào)文明確倡導(dǎo)培育全過程工程咨詢。一時(shí)間，“全過程工程咨詢”成為行業(yè)熱點(diǎn)，住建部、相關(guān)省市住建部、行業(yè)協(xié)會(huì)等紛紛加大了對(duì)全過程工程咨詢的關(guān)注和研究。與全過程工程咨詢的項(xiàng)目全生命周期服務(wù)類似，企業(yè)性代建制模式下，作為代建單位同樣需要提供全過程的管理服務(wù)。那政府代建制和全過程工程咨詢有什么關(guān)系呢？大家是不是有這樣的困惑，尤其是參與過政府項(xiàng)目代建制的企業(yè)，小編今天就擼起袖子，為大家好好扒一扒！

其實(shí)，“全過程工程咨詢”一詞并非新概念或是創(chuàng)新舉措，拿出來單獨(dú)強(qiáng)調(diào)是國家為了順應(yīng)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)競爭力。“全過程”的概念最早出現(xiàn)在項(xiàng)目管理中。我國在2004年建設(shè)部印發(fā)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》通知（建市[2004]第200號(hào)）中就有對(duì)工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)范圍作出了明確的劃分，列舉了工程項(xiàng)目管理在前期策劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工前準(zhǔn)備、施工、竣工驗(yàn)收和保修各個(gè)階段的具體工作。在實(shí)踐中，國際上的工程咨詢公司很早就開始做全過程工程咨詢的業(yè)務(wù)，我國一些大型的工程咨詢企業(yè)在前幾年就把全過程工程咨詢作為企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。“全過程工程咨詢”一詞正式出現(xiàn)是在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）一文中，隨后住建部發(fā)布全過程工程咨詢的試點(diǎn)通知，但都未對(duì)全過程工程咨詢作出明確定義，而在試點(diǎn)的相關(guān)省份出臺(tái)的文件中，有對(duì)全過程工程咨詢定義和服務(wù)的解釋，詳細(xì)見下表1

表1  相關(guān)省份試點(diǎn)工作方案中對(duì)“全過程工程咨詢”定義和服務(wù)范圍的描述

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)省份全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作方案有關(guān)內(nèi)容整理所得。

綜上可知，全過程工程咨詢是對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行的全生命周期提供包含設(shè)計(jì)和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。既包括工程管理類的活動(dòng)，也包括設(shè)計(jì)等生產(chǎn)類活動(dòng)，涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期可研、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、施工前期準(zhǔn)備、施工過程管理、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營保修等各個(gè)階段的管理服務(wù)。

項(xiàng)目代建制在我國政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目上普遍運(yùn)用，并發(fā)展成幾種典型的模式。根據(jù)代建單位的性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)劃分，目前政府代建模式可以劃分為事業(yè)性代建模式（集中統(tǒng)建模式）和企業(yè)性代建模式。事業(yè)性代建模式即政府組建行政事業(yè)單位性質(zhì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行相對(duì)集中統(tǒng)一管理，如深圳模式。企業(yè)性代建模式下，政府通過招標(biāo)或直接委托等方式，將政府投資項(xiàng)目交由專業(yè)的代建公司建設(shè)管理，代建公司可以是純社會(huì)性的中介機(jī)構(gòu)，也可以是國有專業(yè)公司，如上海模式下的代建公司是國有專業(yè)公司，北京模式下就是純社會(huì)性的中介機(jī)構(gòu)，如工程咨詢機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理公司。事業(yè)性代建模式下的代建單位不以盈利為目的，所以小編主要討論企業(yè)性的政府投資項(xiàng)目代建制和全過程工程咨詢的區(qū)別和聯(lián)系，具體來看：

資質(zhì)情況

兩種模式下，都對(duì)參與企業(yè)的資質(zhì)和信譽(yù)提出了一定的要求。例如福建的管理辦法中明確規(guī)定代建單位需要滿足代建項(xiàng)目規(guī)模等級(jí)要求的工程設(shè)計(jì)、施工總承包、咨詢、工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、房地產(chǎn)開發(fā)、監(jiān)理等一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)（目前，國家發(fā)改委已經(jīng)取消了企業(yè)工程咨詢資質(zhì)的認(rèn)定，以企業(yè)資信評(píng)估的方式替代），株洲的文件中提到“代建單位需要滿足代建項(xiàng)目相適應(yīng)的工程咨詢甲級(jí)、工程設(shè)計(jì)甲級(jí)、工程監(jiān)理甲級(jí)、施工總承包一級(jí)、房地產(chǎn)開發(fā)一級(jí)資質(zhì)中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)資質(zhì)。”

而在全過程工程咨詢模式下，企業(yè)同樣需要滿足一定的資質(zhì)要求，兩者都提到了設(shè)計(jì)資質(zhì)，意味著參與過政府項(xiàng)目代建的設(shè)計(jì)企業(yè)參與全過程工程咨詢將更具經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)兩種模式下都很重視企業(yè)信用建設(shè)。政府代建制下，各省的管理辦法中對(duì)代建單位的失信行為作出相應(yīng)的懲罰，并在確定代建單位時(shí)翻看過往的失信失職行為，有不良記錄的嚴(yán)禁成為代建單位。有些省份還建立了代建單位預(yù)選庫制度，由政府相關(guān)部分按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)篩選一部分條件合格的企業(yè)進(jìn)入政府的預(yù)選庫，項(xiàng)目確定時(shí)可以直接從預(yù)選庫中選擇代建單位，也可以通過公開招標(biāo)的方式，如河南省代建單位預(yù)選庫、深圳福田區(qū)的預(yù)選庫機(jī)制。全過程工程咨詢模式下，相關(guān)省份出臺(tái)的試點(diǎn)文件中，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)除了資質(zhì)、人員配置、業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)的要求外，社會(huì)信譽(yù)也是考察的標(biāo)準(zhǔn)之一，例如福建省的試點(diǎn)企業(yè)申報(bào)表中明確列出試點(diǎn)企業(yè)“所獲榮譽(yù)”這一項(xiàng)。根據(jù)政府簡政放權(quán)，加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管的趨勢(shì)，無論哪種模式下，企業(yè)的信譽(yù)和誠信將是企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的一把利器。

服務(wù)內(nèi)容

在服務(wù)范圍方面，根據(jù)已發(fā)布的政府代建制文件和全過程的試點(diǎn)文件，政府項(xiàng)目代建制和全過程工程咨詢?cè)诜?wù)范圍上不完全重合。政府代建制下，代建企業(yè)完成驗(yàn)收移交的手續(xù)后，不負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后期維護(hù)和運(yùn)營，項(xiàng)目后期的維保工作由項(xiàng)目業(yè)主或使用單位負(fù)責(zé)。而參與全過程工程咨詢，企業(yè)按照業(yè)主的需求或項(xiàng)目的要求，需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后期評(píng)估和維護(hù)保養(yǎng)等工作。但是兩者在設(shè)計(jì)前期、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、施工環(huán)節(jié)以及竣工環(huán)節(jié)的服務(wù)內(nèi)容具有諸多共通的地方。具體來看，參與政府項(xiàng)目代建的代建企業(yè)按照代建合同的要求，從項(xiàng)目招標(biāo)文件審批通過之后到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，提供全過程的組織、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的工作，直到項(xiàng)目驗(yàn)收合格后移交給使用單位。具體見下表2。

表2  政府項(xiàng)目代建制下代建單位職責(zé)表

注：上述資料根據(jù)福建、株洲、南京、濟(jì)南現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法整理所得，其中福建和濟(jì)南把全過程代建分為前期工作和建設(shè)實(shí)施階段。

根據(jù)已發(fā)布的試點(diǎn)文件描述，全過程工程咨詢的服務(wù)涵蓋項(xiàng)目建設(shè)的前期策劃咨詢、施工前準(zhǔn)備、施工過程、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營保修等各階段的全過程工程項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)，與政府代建制相似處在于，從項(xiàng)目籌建到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，諸多工作內(nèi)容相同，如項(xiàng)目前期的策劃、可研、報(bào)批報(bào)建管理、設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)管理、施工實(shí)施和竣工驗(yàn)收以及招標(biāo)和監(jiān)理等工作，都需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、成本、工期負(fù)責(zé)。

介入時(shí)間、服務(wù)取費(fèi)和管理權(quán)限

在政府代建制模式下，關(guān)于代建企業(yè)在可行性研究之前介入還是在可行性研究之后介入，學(xué)術(shù)上和相關(guān)省份的管理辦法上對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。株洲在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準(zhǔn)之后參與代建管理，但是福建、濟(jì)南等省卻把可行性研究編制放在代建合同的服務(wù)范圍內(nèi)。但大部分學(xué)者建議代建企業(yè)項(xiàng)目介入時(shí)間點(diǎn)最好放在可行性研究報(bào)告編制之后，考慮到代建單位通過提高建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和高估投資標(biāo)準(zhǔn)等以拔高自身的代建管理費(fèi)，降低超預(yù)算投資的風(fēng)險(xiǎn)，這樣有利于規(guī)避委托代理關(guān)系下信息不對(duì)稱所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。不同于代建制收費(fèi)方式，全過程工程咨詢的收費(fèi)方式原則上可按各單項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)費(fèi)用加總來確定，分別列支。參與全過程工程咨詢的服務(wù)收費(fèi)根據(jù)公司提供的服務(wù)菜單來定，收入的多少雖然與建設(shè)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)有一定的關(guān)聯(lián)，但沒有代建制模式下代建管理費(fèi)直接按照建設(shè)規(guī)模總額確定影響大，由此而帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)大，所以在全過程工程咨詢模式下，鼓勵(lì)建設(shè)單位將項(xiàng)目前期的咨詢工作交給委托單位。

在實(shí)際操縱中，代建服務(wù)費(fèi)的收費(fèi)一般較低，管理辦法中規(guī)定的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金一般在結(jié)余資金的10%到30%，所以在政府代建項(xiàng)目的選擇上，除了非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目外，在項(xiàng)目的規(guī)模上一般都有要求。例如濟(jì)南市要求總投資1000萬元(含)以上，株洲市要求項(xiàng)目總投資在3000萬元及以上或項(xiàng)目工程費(fèi)用1000萬元及以上必需實(shí)行代建制，河南省新頒布的《河南省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》中把代建門檻由原來的500萬調(diào)整至5000萬。

在管理權(quán)限和職責(zé)劃分上，代建單位作為政府部門或使用單位委托的項(xiàng)目建設(shè)期的項(xiàng)目法人，享有建設(shè)期的項(xiàng)目控制權(quán)，根據(jù)代建合同和甲方授權(quán)書，可以代表甲方對(duì)相關(guān)服務(wù)或施工單位進(jìn)行招標(biāo)、合同洽談和簽訂，而全過程工程咨詢服務(wù)單位，不作為項(xiàng)目法人，原則上不能代表甲方簽訂合同。

目前，由于各省的實(shí)際情況差異，兩種模式在實(shí)際運(yùn)用或試點(diǎn)中表現(xiàn)的更為靈活，也更符合實(shí)際。但無疑，參與過政府代建的代建單位在轉(zhuǎn)型做“全過程工程咨詢”將更加有經(jīng)驗(yàn)、有優(yōu)勢(shì)，兩種模式相輔相成、相互促進(jìn)。

作者丨前沿君，來自上海攀成德企業(yè)管理顧問有限公司

文/前沿君（微信公眾號(hào)：勘察設(shè)計(jì)前沿）