“87號文”讓政府購買服務行為更加有據可依

       “87號文”在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)以及財政部、民政部和國家工商總局聯合發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)等政府購買服務相關規定的基礎上，通過列舉“負面清單”、要求“限期整改”等詳盡規定，讓政府購買服務的規范管理更加有據可依。

　　落實政府購買服務項目所需資金來源。

　　政府購買服務項目所需資金是在既有財政預算中統籌安排的財政資金，這意味著政府購買服務要堅持先有預算，后購買服務，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。同時，政府購買服務支出金額應當納入中期財政規劃，確保購買主體有足額資金用于支付購買服務費，保障服務承接主體合法權益。

　　對此，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量作為政府購買服務項目的承接主體，應當注重審查：購買服務所需資金，是否是經批準的部門預算經費或經批準的專項資金?購買服務所需資金，是否已經在中期財政規劃中安排?同時，要求購買主體就上述財政支付已納入年度預算和中期財政規劃，提供相應的證明文件。

　　另外，財政部門和預算單位要對購買服務進行全過程跟蹤監督，對合同履行、績效目標實施等，發現偏離目標要及時采取措施予以糾正，確保資金規范管理、安全使用和績效目標如期實現。

　　政府購買服務內容限定在列入政府購買服務指導性目錄的服務事項。

　　政府購買服務內容應當嚴格限定在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，并且該服務事項已納入政府購買服務指導性目錄，實行購買服務事項目錄管理制度。財政部門負責制定政府購買服務指導性目錄，并根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整。

　　對此，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量作為政府購買服務項目的承接主體，應當注重審查：政府購買服務項目是否已經納入本級政府財政部門制定的政府購買服務指導性目錄。如果沒有，則存在一定合規性問題。另外，如果購買主體擬以政府購買服務模式實施項目但該項目并未列入指導性目錄的，應當報財政部門審核備案后調整實施。

　　政府購買服務的內容實行“負面清單”管理，即下述列入負面清單的事項，不得納入政府購買服務的范圍，不得以政府購買服務模式實施：原材料、燃料、設備、產品等貨物;建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程;鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設;儲備土地前期開發，農田水利等建設工程;建設工程與服務打包;金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為。

　　對此，政府購買服務項目的各參與方均應重視上述“負面清單”，擬上馬或者已實施項目的購買服務內容如屬于上述“負面清單”列舉事項的，則存在合規風險。

　　政府購買服務期限限定在年度預算和中期財政規劃期限內。

　　基于政府購買服務所需資金來源，是在既有財政預算中統籌安排的財政資金，且政府支出責任受制于中期財政規劃管理，為確保購買主體具備相應的財政支付能力，防止可能產生的政府負債，并與財政預算管理制度相結合，確定了政府購買服務的期限不應超過中期財政規劃期限。同時，根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發〔2015〕3號)規定：“中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃”，明確了中期財政規劃的期限限定為三年。

　　對此，政府購買服務項目的各參與方應當按照“87號文”規定，在年度預算資金能夠保障的前提下，確定政府購買服務的期限不得超過三年;超出三年的，超出部分則存在違規及無法納入后續年度預算的風險。

       “87號文”出臺后，有人認為政府付費PPP項目不能再實施，甚至認為PPP模式因此將逐漸被禁止。該觀點并未有效區分政府購買服務模式與PPP模式。對此，筆者認為，“87號文”要求嚴格按照規定范圍實施的政府購買服務，有別于規范運作的PPP模式。

　　第一，狹義上的政府購買服務與政府付費的PPP在內涵上有著本質的區別。“87號文”規范的“政府購買服務”是狹義上的政府購買服務，是就政府新增或臨時性、階段性的服務事項(除特殊規定外，不含建設工程)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔。而PPP是基礎設施或公共服務領域吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、建設、運營管理，以提高公共產品和公共服務供給能力與效率的一種模式。

　　根據《政府和社會資本合作模式操作指南 (試行)》(財金〔2014〕113號文)規定，政府付費是指社會資本取得投資回報的資金來源于政府支付的費用，是PPP模式的三種回報機制之一。

　　因此，采用政府付費回報機制的PPP項目，屬于廣義上的“公共產品和公共服務”范圍，有別于“87號文”規范的政府購買服務。

　　第二，政府購買服務項目和政府付費PPP項目的預算資金及項目合作期限不同。根據“87號文”，政府購買服務是先有預算，再購買服務，屬于政府方的當期政府購買服務支出責任，并且政府購買服務的期限嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內 (即不能超過三年);而PPP項目則是先采購，再納入預算，但每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%，屬于政府方中長期的支付責任，且合作期限一般在10年到30年之間。

　　第三，政府購買服務模式與PPP模式的功能定位也有所不同。政府購買服務模式是為了加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式，在于加快建設服務型政府. PPP模式是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措，圍繞增加公共產品和公共服務供給，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、建設及運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。

　　“87號文”禁止的是不規范的政府購買服務，與以政府付費為回報機制的PPP不應混為一談，即“87號文”并未禁止政府付費的PPP項目，采用政府付費回報機制的PPP項目也不屬于“87號文”規定的調整對象。

來源：中國財經報