一

全過程工程咨詢與工程總承包的概念

1.全過程工程咨詢

2017年2月21日，國務院辦公廳發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號），其中在“完善工程組織建設模式”部分，明確倡導：“培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。制訂全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在民用建筑項目中，充分發揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務。”該文件建筑業全產業鏈中首次提出了“全過程工程咨詢”這一概念。  

2017年12月11日，《關于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）意見的函》（建市設函[2017]62號）：建筑師負責制是以擔任民用建筑工程項目設計主持人或設計總負責人的注冊建筑師（以下稱為建筑師）為核心的設計團隊，依托所在的設計企業為實施主體，依據合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設計咨詢管理服務，最終將符合建設單位要求的建筑產品和服務交付給建設單位的一種工作模式。

按照前述國家有關文件的規定，目前所推行的“建筑師負責制”以及部分學者提出的“首席建造人制度”“總咨詢師”都可稱之為現階段針對國家推行的全過程工程咨詢的具體嘗試。

2.工程總承包

2017年2月21日，國務院辦公廳發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號）：“三、完善工程建設組織模式：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規定。按照總承包負總責的原則，落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任。”

住建部2017年12月23日公開征求意見的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第三條規定：“本辦法所稱工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。”

2018年1月1日生效實施的《建設項目工程總承包管理規范》（GB/T 50358-2017）第2.0.1條規定“工程總承包 engineering procurement construction（EPC） contracting/design-build contracting 依據合同約定對建設項目的設計、采購、施工和試運行實行全過程或若干階段的承包”。

結合《建設項目工程總承包管理規范》條文說明可知：工程總承包可以是全過程的承包，也可以是分階段的承包。工程總承包的范圍、承包方式、責權利等由合同約定。工程總承包通常有下列方式：

1.設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程總承包，即工程總承包企業依據合同約定，承擔設計、采購、施工和試運行工作，并對承包工程的質量、安全、費用和進度等全面負責。

2.設計-施工總承包（D-B），即工程總承包企業依據合同約定，承擔工程項目的設計和施工，并對承包工程的質量、安全、費用、進度、職業健康和環境保護等全面負責。

3.根據工程項目不同規模、類型和項目發包人要求，工程總承包還可以采用設計-采購總承包（E-P）和采購-施工總承包（P-C）等方式”。

二

全過程工程咨詢與工程總承包的區別與聯系

（一）全過程工程咨詢與工程總承包的區別

1.從提供工作成果的性質而言，全過程工程咨詢“包服務”，工程總承包“包工程”。從前述全過程工程咨詢和工程總承包的概念不難看出，全過程工程咨詢屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產品的生產制造，其提供的工作成果是標準、規范、流程等無形的智力成果，本質上是提供配合、協調、管理、控制、咨詢等能夠產生收益但不產生“所有權”的服務，因此相對應全過程工程咨詢收取的報酬是服務費，這種服務費主要組成主要為“成本+酬金”，而工程總承包是“包工程”，是將無形的智力成果與有形的、分散的材料、機械設備相融合并最終物化為建筑產品、形成固定資產的行為，工程總承包最終提供的是有形的工程，不同的工程總承包模式下，計取的費用略有不同，以EPC工程總承包模式為例，其所計取的費用不僅包含設計等咨詢服務類費用，還包括材料設備工器具購置款、建筑安裝工程費、試運行費用等。

2.從融資角度而言，全過程咨詢通常不涉及融資，工程總承包常與融資相關聯并存在相應的法律風險。國際上，由于工程總承包項目通常會涉及能源、電力、公路、鐵路等大型基礎設施項目，該類項目不僅僅是技術密集型產業，同時也是資本密集型，即使項目建設單位自身的資金實力可以滿足項目需求，從提升資金使用效率的角度而言也往往更傾向于借助于外部融資的方式去實施項目開發，這就很大程度令工程總承包與融資相關聯，衍生了“EPC+ Finance”模式；近年國內項目的承包也越來越多的與融資關聯， 2006年1月建設部、發展改革委、財政部、中國人民銀行聯合發布建市〔2006〕6號文《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，《通知》為控制政府投資項目超概算、防止拖欠工程款和農民工工資，規定“政府投資項目一律不得以建筑業企業帶資承包的方式進行建設，不得將建筑業企業帶資承包作為招投標條件”，但鑒于我國公有制經濟為主體的經濟體制，客觀上決定了基礎設施投融資領域的資金、技術、人才資源主要集中于政府、國有企業等公共部門，因此為了推動社會資本尤其是民營資本參與基礎設施建設，提高公共服務供給的質量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）經營模式在地方上得到了廣泛的推行和發展，受PPP模式下有關特許經營期和融資安排的影響， 產生了“PPP+EPC”這類附帶融資安排的工程總承包模式。

鑒于工程總承包與融資關聯的屬性，工程總承包商在參與項目過程中將可能受制于一些金融機構為降低其融資風險而制定的游戲規則，例如放棄優先受償權、要求提供“承包商融資配合和承諾”，或者面臨“介入權”條款（step-in right）等重大法律隱患，而全過程工程咨詢在融資角度則顯得更加單純，全過程工程咨詢單位往往不直接參與項目融資，而是協助建設單位為項目投融資提供投融資規劃、項目投融資咨詢等服務。

3.從行業發展角度而言，全過程工程咨詢的發展關系到工程咨詢資源整合利用和咨詢行業的轉型升級。建市[2017]145號文《住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》中有關監理企業的轉型，提出引導監理企業服務主體多元化、創新工程監理服務模式，鼓勵監理企業在立足施工階段監理的基礎上，向“上下游”拓展服務領域，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現場監督等多元化的“菜單式”咨詢服務。此外，住建部發布的一系列規范性《住房城鄉建設部關于印發<工程勘察設計行業發展“十三五”規劃>的通知》（建市[2017]102號）、《關于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）意見的函》（建市設函[2017]62號）等文件均表達了大力發展全過程工程咨詢的模式，鼓勵并倡導勘察、設計、造價、監理等企業通過并購重組、聯合等方式發展全過程工程咨詢服務，逐步形成建設工程項目全生命周期的一體化工程咨詢服務體系，培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業。

（二）全過程工程咨詢與工程總承包的內在關聯

1.從法律關系上而言，全過程工程咨詢與工程總承包單位之間存在管理與被管理的關系。一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設單位委托，按照具體的委托內容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設計、監理、招標代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運營等多元化的咨詢服務，并在授權范圍內代表建設單位對工程總承包單位進行監督和管理，三方合同法律關系如下圖所示：

2.兩者均體現對設計、施工資質的要求。我們通過對近二年國家及地方發布的有關全過程工程咨詢和工程總承包的政策文件，目前工程總承包商需要具備與工程相適應的設計或施工資質，而關于全過程工程咨詢，因涉及多項咨詢行業相關資質，雖暫無統一規定，但通常要求具備勘察設計、監理、造價咨詢等一項或多項資質，且上海、廣東兩地明確允許施工資質也可承接全過程工程咨詢，可見全過程工程咨詢與工程總承包均體現了設計、施工的資質要求。

國家有關承接全過程工程咨詢業務的企業資質主要規定：

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）：鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。

《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）：試點地區住房城鄉建設主管部門要引導大型勘察、設計、監理等企業積極發展全過程工程咨詢服務，拓展業務范圍。

《住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》：4.提供全過程工程咨詢服務企業的能力要求。提供全過程工程咨詢服務的企業應當具有相應的組織、管理、經濟、技術和法規等咨詢服務能力，同時具有良好的信譽、相應的組織機構、健全的工程咨詢服務管理體系和風險控制能力。全過程工程咨詢服務企業承擔勘察、設計或監理咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。

國家有關承接工程總承包業務企業資質的主要規定：

住房城鄉建設部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》：（七）工程總承包企業的基本條件。工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工程業績。

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第十一條（工程總承包單位條件）：工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質（僅具有建筑工程設計事務所資質除外）或者施工總承包資質。

3.兩者均指向工程建設的全過程或若干階段，且均著重強調“設計”的關鍵性和全局性。

全過程工程咨詢雖涉及到建筑咨詢多個行業的重大變革，但落實到現階段的具體實踐中，核心在于對建筑師執業權利的擴大和相應執業責任的提升，以目前推行的建筑師負責制為例，從以往設計、造價、招標、監理等離散的咨詢服務模式下建筑師僅基于委托提供階段性設計工作，逐步發展為從設計階段開始由建筑師負責統籌協調各專業設計、咨詢及設備供應商的咨詢管理服務，在此基礎上逐步向規劃、策劃、施工、運維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務內容，加強設計與造價之間的銜接，協助建設單位提升項目管理能力。住建部《關于在民用建筑工程中推進建筑師負責制的指導意見（征求意見稿）》中提到“推進建筑師負責制，充分發揮建筑師主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務，明確建筑師權利和責任，提高建筑師地位”。

同樣的，工程總承包也包含了項目設計、采購、施工和試運行的全過程或若干階段，但從控制工程質量與費用、縮短建設周期的意義而言，將較大程度將依賴于工程勘察設計的先導優勢，在設計階段即提供拓展覆蓋項目采購、施工、試運行等階段的技術支持，形成設計、采購與施工的深度交叉融合，降低工程建設過程中多環節工作協調造成的內耗損失。

4.推行全過程工程咨詢和工程總承包有利于提高工程管理的質量與效率，并有助于政府投資工程進行造價控制，兩者均為政府投資工程所鼓勵的管理模式。

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）：政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢。

《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）：引導政府投資工程帶頭參加全過程工程咨詢試點。

2016年5月20日住建部建市〔2016〕93號文件《住房和城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》規定：政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。

國辦發〔2017〕19號文件《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。

小結

目前，我國建筑業仍處于“大而不強”階段，企業核心競爭力不強、工人技能素質偏低等問題較為突出，開展全過程工程咨詢和工程總承包有助于重新整合與分配市場資源，促進行業轉型升級，培育企業核心競爭力；此外，推行全過程工程咨詢和工程總承包有助于提升建筑設計水平和加快建筑業“走出去”，推動品牌創新，加快國內建設標準國際化，提升中國建設標準在國際上的地位和對外承包能力，培養國內企業走出國外實施海外EPC項目、打造“中國建造”品牌。

最后需要說明的是，全過程咨詢服務和工程總承包在根源上同屬于建設單位進行工程建設項目組織方式，建設單位可以根據項目具體特點和所處階段，組合不同類型的工程咨詢與工程總承包模式，在保證效率和使用需求的前提下達到控制工期、造價、質量、安全的建設目的，但基于現階段國內建筑市場管理需要及建筑市場資質準入的要求，建筑市場參與主體在開展全過程工程咨詢和工程總承包業務時仍應對有關概念和內涵進行深刻分析與清晰界定。