全過程工程咨詢模式研究

■ 中國勘察設計協會副理事長 王樹平

為促進建筑業持續健康發展，引導行業從高速發展向高質量發展轉變，同時在“一帶一路”及“走出去”戰略實施背景下，培育一批具有國際水平、適應國際規則的咨詢企業成為必然，“全過程工程咨詢”就此登上了中國工程建設的歷史舞臺。本文試從開展全咨模式的核心理念、亟待解決的問題，對咨詢、設計、造價等細分行業企業的建議等方面對推進全過程工程咨詢相關問題進行探析。

結合我國實際情況，發展全過程工程咨詢要把握以下3個核心理念：

一是針對“碎片化”進行整體性治理：改變行業多頭主管，管理內容交叉、重復、矛盾沖撞，導致工程咨詢服務產業鏈呈松散狀、碎片化的現狀。 

二是設計主導全過程工程咨詢：工程設計在工程咨詢中起著主導作用，引導其他工程咨詢業務的進行。

三是解決建設與運營分離的問題：改變工程項目建設和運營分離的現狀，充分發揮投資效益，實現項目全生命周期的增值。

開展全過程工程咨詢目前仍存在一些問題，對此，本文試從政策層面、企業自身能力、行業協會作用三方面進行分析并提出相應建議。

管理分工

建議住房和城鄉建設行政主管部門聯系、協調相關政府行政主管部門，創建建設工程管理機制，完善相關配套政策和法規，切實解決制約全過程工程咨詢實施中遇到的“政出多門、相互掣肘”的問題，為全過程工程咨詢的培育和發展營造良好的政策和市場環境。同時，在行政管理機制方面逐步向“事權規一”過渡，實現“一個聲音說話”和權責統一，避免可能出現的扯皮、推諉等不正常現象。

市場準入

《指導意見》指出，提供全過程工程咨詢服務的企業應當具有相應的組織、管理、經濟、技術和法規等咨詢服務能力，同時具有良好的信譽、相應的組織機構、健全的工程咨詢服務管理體系和風險控制能力。全過程工程咨詢服務企業承擔勘察、設計或監理咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。

建議：目前,指導意見對企業承攬全過程工程咨詢業務未作資質要求（只對具體開展監理和設計業務的企業做了資質要求），對全咨項目負責人的執業資質不作硬性要求（有高級技術職稱亦可）。我們建議，對承攬企業提出基礎性的資質要求（單項資質即可）和全面的能力要求，同時對全咨項目負責人提出執業資質的要求。

項目委托方式

《指導意見》指出，建設單位應將全過程工程咨詢中的前期研究、規劃和設計等工程設計類服務，以及項目管理、工程監理、造價咨詢等工程項目控制和管理類服務委托給一家工程咨詢企業或由多家企業組成的聯合體或合作體。工程咨詢企業應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，將約定的部分咨詢業務擇優轉委托給具有相應資質或能力的企業，工程咨詢企業應對轉委托企業的委托業務承擔連帶責任。

建議：全過程工程咨詢的實質是為了解決按業務性質和建設階段切割的傳統模式下，咨詢機構只關注自身承攬的單一板塊而難以從宏觀和全局進行整體的有機思考，咨詢服務成果缺乏內在關聯性和延續性，工程信息有機聯系被割裂，無法完整保存和充分共享等局限性問題。作為一個工程建設項目的靈魂的規劃和設計部分，不應該被合法地完整轉委托。

合同管理

住建部正在就《建設工程咨詢服務合同示范文本》進行廣泛征求意見。

業務取費

《指導意見》指出，全過程工程咨詢服務費應在工程概算中列支。建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度，工程咨詢的服務范圍、內容和期限等與工程咨詢企業協商確定服務酬金。全過程工程咨詢服務的酬金可按各項專項服務的費用相疊加并增加相應統籌費用后計取，也可按照國際上通行的人員成本加酬金的方式計取。全過程工程咨詢服務企業應努力提升服務能力和水平，通過為工程建設和運行增值的效果體現其自身的市場價值，避免采取降低咨詢服務酬金的方式進行市場競爭，禁止采用低于成本價的惡性市場競爭行為。鼓勵建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢企業進行獎勵。

質量責任

《指導意見》指出，提供全過程工程咨詢服務企業的義務和責任。全過程工程咨詢服務企業對其咨詢成果的數據真實性、有效性和科學性負責，通過勤勉工作履行合同約定的各項義務，承擔相應的責任。

建議：第一，詳細規定全過程工程咨詢業務模式下參與工程建設的各方的責任、義務和咨詢業務質量評價標準；第二，全過程工程咨詢合同雙方在合同文件中明確規定雙方各自的義務和責任，包括與原有五方責任主體之間的關系和責任邊界；第三，由于自身失誤對項目造成損失的，全過程工程咨詢服務方需要按照造成損失的費用比例（在合同中約定），而非僅在收費額度范圍內來承擔相應的賠償責任；第四，建立健全由工程質量責任險和工程咨詢職業責任險組成的工程保險機制，為工程咨詢企業、其他工程建設主體方以及工程咨詢執業人員依法合規、保質保量履職分擔風險。

財稅制度

建議：對于全過程工程咨詢業務依法分包部分，明確“稅賦不重復”的管理原則；為保護各方稅收利益，建議跨地區承攬全過程工程咨詢業務的，項目所在地和服務商注冊地分享全過程工程咨詢業務產生的稅收利益。

為鼓勵和引導工程咨詢企業積極拓展全過程工程咨詢業務，應切實減輕工程咨詢企業負擔。建議住房城鄉建設主管部門和財政主管部門共同研究、評估將全過程工程咨詢項目列入綜合備案類減免稅項目的可能性，從行政事業性收費、經營服務性收費、企業用能成本、工程建設領域保證金等方面出臺指導意見，幫助企業降低經營成本，最終提高企業競爭力。

標準體系建設

目前，住建部正在組織編制《全過程工程咨詢服務技術標準》。

建議：進一步梳理現行的工程建設標準體系，最大限度地消除現有標準體系中交叉、矛盾等現象，科學構建滿足全過程工程咨詢服務需求的技術標準體系和管理標準體系，包括市場準入、項目委托方式、管理模式、收費方式、質量安全、職業健康安全和環境管理、咨詢服務質量認定標準等，為市場各主體組織實施全過程工程咨詢提供支持。政府還應鼓勵行業協會，組織制定相關的團體標準，供市場自愿選用；政府應倡導工程咨詢企業根據自身基本情況和業務實施需要，編制并應用全過程工程咨詢的企業標準。

推動發展工程質量保險

建議：建立健全由工程質量責任險和工程咨詢職業責任險組成的工程保險機制，為工程咨詢企業、其他工程建設主體方以及工程咨詢執業人員依法合規、保質保量履職分擔風險。

誠信體系建設

建議：充分發揮“四庫一平臺”的作用，搭建全國聯網的建筑市場監管和從業企業企業、個人的誠信體系平臺；充分發揮協會、商會熟悉行業、貼近企業的優勢，開展相關行業誠信自律工作。

業務鏈覆蓋不全——拓展業務鏈條，提高企業核心競爭力

工程咨詢企業必須立足于企業傳統優勢業務，放棄固守原有陣地的思維，以創業、創新的激情，積極主動地向工程建設過程的未知階段延伸，對“短板”咨詢產品加大投入，提升能力，拓展自身的業務鏈條，錘煉每個節點的面狀業務的運作水平，提升企業面向工程建設全過程的資源整合能力和集約化管理能力。

組織框架有待進一步調整——科學規劃和調整企業組織架構，適應全過程工程咨詢需求

工程咨詢企業應根據全過程工程咨詢業務的內涵和組織實施要求，全面分析其對企業組織架構的新要求，對企業原有的組織架構進行科學規劃和調整，構建滿足全過程工程咨詢業務組織實施需求的企業組織架構體系。

管理體系亟待重構——全面重構項目管理體系，實現高效管理

工程咨詢企業應根據全過程工程咨詢業務的技術咨詢、管理咨詢的風險需求，綜合應用包括BIM技術在內的前沿信息化技術全面重構企業的項目管理體系，積極應用先進、適用的項目管理軟件，建立與工程全過程管理相適應的信息網絡平臺，完善相關數據庫，提高數據統計、分析和管理水平。

企業標準尚存空白——建立健全企業標準體系

對于全過程工程咨詢業務而言，企業應在對其內涵、運作機理、管理要求等進行研究和探索的基礎上，結合企業的實際和未來發展需求，制定相應的企業標準，以指導、規范企業培育發展全過程工程咨詢服務能力的行為，提高企業的核心競爭力。

企業權責與個人權責失衡—— 科學平衡企業權責與個人權責

目前，“企業資質為主、個人注冊執業資格為輔”的雙軌制模式已造成工程建設領域普遍存在企業權責與個人權責失衡的問題。

工程咨詢企業是輕資產的市場主體，企業的價值就是以人為載體的技術水平和管理能力，所以，工程咨詢企業應有與員工特別是技術、管理骨干人員建立利益共同體、命運共同體的理念，為在企業權責和個人權責之間找到平衡點創造有利條件。只有解決了企業權責與個人權責失衡的問題，企業骨干員工才能夠在全過程咨詢業務實施中面對大規模的建設項目、復雜的協調關系、繁雜的技術與管理業務、多重風險等情況時，以企業的利益為重，組織實施好全過程工程咨詢項目。

人才隊伍建設存在短板——多措并舉加強人才隊伍建設

一方面，企業可以適當引進具備全過程工程咨詢能力的高端人才，帶來國際工程公司的成熟經驗；另一方面，企業應充分挖掘內部資源，選拔各板塊專業人員組建全過程工程咨詢服務團隊，在全過程工程咨詢實踐項目中鍛煉和培養人才，為專業技術人才向復合型人才轉型建立有效的成才通道。

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號）不僅倡導培育全過程工程咨詢，還對行業協會提出了要求：充分發揮協會商會熟悉行業、貼近企業的優勢，及時反映企業訴求，反饋政策落實情況，發揮好規范行業秩序、建立從業人員行為準則、促進企業誠信經營等方面的自律作用。

除上述三方面，開展全過程工程咨詢還需要重點關注以下幾個問題：

問題一：全過程工程咨詢的業務范圍是否包含工程設計？

試點情況：目前，除浙江、廣西關于全過程工程咨詢的業務范圍未明確包含工程設計之外，其余省份均明確規定全過程工程咨詢業務涵蓋設計業務。

《指導意見》：明確將設計列入到全咨業務范圍內。

建議：工程設計在工程咨詢中起著主導作用，它引導了其他工程咨詢業務的進行，因此，全過程工程咨詢業務的范圍應必然包含工程設計。全咨方的工程設計業務可以包含完整的方案設計、初步設計和施工圖設計，也可以在工程定義清晰的初步設計階段完成后，將后面的施工圖設計劃歸到工程承包的范圍內，由總承包單位來完成，全咨企業開展設計管理，這種情況主要適用于房建領域。

問題二：全過程工程咨詢單位需要具備幾項資質

試點情況：各地方關于承接全過程工程咨詢業務的資質要求不完全統一，通常要求具備勘察、設計、監理、招標代理、造價咨詢、工程咨詢等一項或多項資質。

《指導意見》：無明確規定。

建議：建議采取“1+N”（N≥1）的資質模式，即設計資質+一項或多項其他資質。

問題三：全過程工程咨詢單位是否可以依法分包及相應法律責任

試點情況：目前，明確允許分包的有：福建、廣東、廣西和江蘇。湖南則是鼓勵建設單位根據項目情況自行決定，其他省份未明確規定。

《指導意見》：“工程咨詢企業應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，將約定的部分咨詢業務擇優轉委托給具有相應資質或能力的企業，工程咨詢企業應對轉委托企業的委托業務承擔連帶責任。 ”

建議：全過程工程咨詢方需自行完成核心部分的咨詢業務，自行完成全過程工程咨詢服務合同范圍內的工程勘察、設計、監理、造價咨詢等咨詢業務時需以具有相應資質為前提條件，非核心部分的技術咨詢業務可根據需要并經建設方同意后分包給具有相應資質且滿足項目要求的咨詢單位。分包方對全咨方就分包部分負責，全咨方對全咨合同范圍內的全部業務向建設方負責。

問題四：全過程工程咨詢是否允許聯合體投標

試點情況：目前，明確允許聯合體投標的有：福建、四川、廣西和江蘇。需要注意的是，四川和廣西僅指出了由兩家企業組成的聯合體，并未明確允許由3家及以上企業組成的聯合體，而江蘇、福建未對組成聯合體企業的數量作出規定。其他省份未見明確規定。

《指導意見》：允許聯合體承接業務，未做聯合體組成企業數量規定。

建議：以聯合體的模式開展相關咨詢工作，是為了實現不同企業之間的資源整合和優勢互補、經驗互鑒，提高競爭能力和服務水平，以保證服務質量和效果。然而，在我國現行的多種企業體制并存的情況下，聯合體企業的體制機制、管理模式、組織架構、價值追求等存在差異，企業之間的資源整合會存在各種障礙，影響聯合體合力的發揮。因此建議業務培育階段可適當采用聯合體方式，但要重點鼓勵集團性企業各子公司之間、子母公司之間的聯合方式，同時鼓勵有實力的企業實現兼并重組，打通獨立開展全咨業務的各條血脈。

問題五：依法必須招標的項目，全過程工程咨詢所涉及各咨詢業務是否都必須招標發包

試點情況：

四川省規定：對于必須招標的項目，只需對勘察設計、工程監理其中一項進行招標即可，其他咨詢服務可直接委托同一單位；而不需要依法招標的項目，可以直接委托實行全過程工程咨詢服務。

湖南省規定：對于已經公開招標委托單項工程咨詢服務的項目，在具備條件的情況下，可以補充合同形式將其他工程咨詢服務委托給同一企業，開展全過程工程咨詢工作。

上海市規定：具有相應工程監理資質的單位，依法通過招標方式取得工程項目管理服務（至少包含施工階段項目管理服務）的，經建設單位同意，可在其資質許可范圍內承接同一工程的監理工作。

江蘇省規定：采用建筑師負責制的工程項目，監理、招標代理、造價咨詢等技術服務可不另行招標。

《指導意見》：建設單位在項目籌劃階段選擇具有相應工程勘察、設計或監理資質的企業開展全過程工程咨詢服務，可不再另行委托勘察、設計或監理。

 建議：一次性招標，即全咨業務項下的各項業務，包括勘察、監理、招標代理、造價咨詢等在全咨招標后，都無需再另行招標。

問題六：承接全過程工程咨詢業務的企業能否承擔同一項目的施工、材料設備供應業務

試點情況：各試點省市都以不同措辭予以否定和禁止。

《指導意見》：同一項目的工程咨詢企業不得與工程總承包企業、施工企業具有利益關系。

 建議：除了工程總承包企業、施工企業，全咨方還不得與材料、設備供應商有利益關系。

全過程工程咨詢、代建制、管監一體化、工程總承包4個概念均不相同，前3個（全咨、代建制和管監一體化）可歸為一類，其合同標的是咨詢服務，最后一個（工程總承包）的合同標的是工程實體。

業務內容：雖然出發點不盡相同，但全咨、代建制和管監一體化，都試圖要由一家來有機整合工程建設全過程，以實現工程項目效益的最大化。但是代建制和管監一體化都只試圖單純走管理路線來串聯建設全過程的各項工作。工程建設和其他經濟活動相比，具有技術含量高、組織過程復雜的特點，因此單純從管理角度來把控是不夠的，而應該是技術+管理。

業務階段：要打破階段和業務碎片化的影響，需要從投資決策階段起，開展貫穿全過程的咨詢。

身份定位：相比代建制的代理人模式，全咨的咨詢顧問模式，提供了相對更合理的制約關系，咨詢方對咨詢成果對建設方負責，建設方自行或聘請第三方審查咨詢方的咨詢成果，并在起咨詢成果基礎上做出決策，并對自己的決策負責。分工明晰，責權明確，更有利于實現項目效益最大化。（圖1）

圖1  幾個概念的比較

咨詢企業

背景：新的《工程咨詢行業管理辦法》已于去年底開始實施。該辦法將工程咨詢行業的行政審批環節取消，從資質審批管理轉變為資信評價管理。

建議：咨詢企業的專長僅在前期階段，建議和設計企業、監理企業等進行兼并重組，或形成聯合體，發展覆蓋全階段全內容的全過程工程咨詢業務，或者豐富其現有咨詢業務內容，為業主提供包括規劃咨詢、投資機會研究、項目可行性研究、項目申請報告、資金申請報告、環境影響評價、經濟評價、社會評價、PPP項目實施方案、投融資咨詢、報審報建代理等全部內容在內的完整的前期階段的技術+管理咨詢業務。

設計企業

建議：

1.發揮其現有技術優勢，彌補其在全業務鏈條上的技術短板，包括規劃咨詢、人員培訓、運維技術咨詢、延續更新咨詢、編寫后評價自評報告或配合后評估等等，以打造全階段的技術咨詢能力。

2.發揮其在長期實踐中積累的豐富的工程總承包經驗，完善其包括在投融資咨詢、施工監理、運營準備咨詢、人員培訓、 運維管理咨詢等方面的管理咨詢能力。

3.在全過程工程咨詢+工程總承包的業務模式下面臨兩項業務的權衡問題，也是當前很多設計企業的困惑。建議針對其自身的特點來予以決策。對于已經有豐富工程總承包經驗的企業，可以考慮配置相對靈活的組織機構形式，以根據項目的實際特點和需求來靈活應對。對于工程總承包業務實踐尚淺且風險承受能力較弱的企業，可以專攻全過程工程咨詢，做精技術，發展管理，以適應全咨業務的各種需求。

4.在民用建筑工程中充分發揮建筑師主導作用，推進建筑師負責制。推進民用建筑工程全壽命周期設計咨詢管理服務，包括：參與規劃、提出策劃、完成設計、監督施工、指導運維、更新改造、輔助拆除。

監理企業

建議：

1.形成以主要從事施工現場監理服務的企業為主體，以提供全過程工程咨詢服務的綜合性企業為骨干，培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業。

2.拓展服務主體范圍，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現場監督等多元化的“菜單式”咨詢服務。

3.對于選擇具有相應工程監理資質的企業開展全過程工程咨詢服務的工程，可不再另行委托監理。

4.適應發揮建筑師主導作用的改革要求，結合有條件的建設項目試行建筑師團隊對施工質量進行指導和監督的新型管理模式，試點由建筑師委托工程監理實施駐場質量技術監督。

5.健全完善注冊監理工程師簽章制度，強化注冊監理工程師執業責任落實。

造價企業

建議：

1.工程造價師是工程造價管理的管理者，為適應建設項目全過程工程造價管理的需要，造價師須掌握和了解全國各地區的造價資料以及發展趨勢，要掌握現代化管理和方法經驗，學習國外的先進管理經驗，參與工程造價管理活動，總結經驗，收集造價資料數據，分析造價變化因素，把握造價的真實和合理性，便自身的管理素質向更高層次發展。

2.發揮自身特點，專攻全過程造價咨詢，服務階段可以涵蓋決策、準備和實施階段，并且可以吸納技術經濟專業和財經專業團隊，同時為業主提供包括技術經濟分析、投融資咨詢等在內的相關咨詢業務。

3.與設計、監理等企業進行兼并重組，或形成聯合體，發展覆蓋全階段、全內容的全過程工程咨詢業務。

招標代理企業

背景：《中華人民共和國招標投標法（2017修正）》刪除了《招標投標法》第十四條第一款有關招標代理機構資格認定的規定。僅存的兩個招標代理資質，即工程建設項目招標代理和中央投資項目招標代理資質被取消。

建議：在資質取消的背景下，招標代理企業需發揮其在招投標環節的管理優勢，同時積極吸納工程經濟、技術經濟和財經等專業團隊，為業主提供包括造價、技術經濟分析、投融資咨詢等在內的相關咨詢業務。

未來2年內，有利于培育發展全過程工程咨詢的政策環境基本建立，工程咨詢企業不再將相關政策的變化作為關注重點，而是更多地關注自身咨詢服務能力的提升；《發展全過程工程咨詢指導意見》即將出臺，準入、委托方式、取費、監管機制等都可在從中找到答案；《合同示范文本》也將于今年推出；《全過程工程咨詢技術標準》的編制工作即將啟動，并計劃于年內完成；建筑師負責制（是全咨在建筑領域的表現形式）的實踐不斷深化。

未來3年-5年內，在對試點成果進行全面、科學的總結后，經大力推廣應用，全過程工程咨詢業務成為行業備受推崇的業務模式之一。全過程工程咨詢的質量效益進一步提升。

未來10年內，以工業設計院和工程公司為主的一批大型骨干勘察設計企業在全過程工程咨詢方面具備國際競爭力，借“一帶一路”戰略的深入實施以及踐行“走出去”戰略，參與國際競爭，展示中國工程咨詢的實力和品牌形象，并取得非常好的經濟效益和社會效益。

在我國，全過程工程咨詢模式的發展還需要不斷發展完善，實施的關鍵在于3個方面：第一，市場是否有需求；第二，國家的政策指引和導向；第三，企業自身的能力和水平。隨著國家和地方已陸續出臺關于推動全過程工程咨詢的相關政策和制度并在全國開展試點，也標志著這一國際上成熟的建設模式已在中國落地生根。

新的時代背景，新的業務模式，帶給我們新的機遇和挑戰。在政策環境日趨完善的當下，期待各類咨詢企業緊跟政策導向，積極加強自身能力的搭建，把握新機遇、迎接新挑戰。中國勘察設計協會也將努力和相關行業協會一同充分發揮橋梁作用，積極為主管部門出謀劃策，加強行業宣傳，推進標準建設，開展培訓交流，助力勘察設計企業乃至整個工程咨詢行業，在新的時代背景下創新發展。