2014年以來，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，在一路高歌猛進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多亂象。為了規(guī)范治理，財(cái)政部、國(guó)資委、一行三會(huì)（即中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件，國(guó)家發(fā)改委也叫停了一些地鐵項(xiàng)目。有的專業(yè)人士甚至開始為PPP“念悼詞”，顯然，PPP遇到了暫時(shí)的“困難”，似乎面臨“一抓就死、一放就亂”的局面。筆者作為PPP一線從業(yè)人員，結(jié)合個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來談?wù)剬?duì)我國(guó)PPP現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)和改進(jìn)的建議。

如何看待PPP市場(chǎng)的亂象

這一輪PPP項(xiàng)目在快速推進(jìn)的同時(shí)，亂象繁多，主要是PPP的泛化、異化和粗放式管理，需要治理整頓，回歸PPP的本質(zhì)。PPP出現(xiàn)的亂象是社會(huì)亂象的一個(gè)縮影，國(guó)家處于一個(gè)快速的轉(zhuǎn)型期，各行各業(yè)都存在諸多亂象，很多人想掙快錢、大錢，不愿意踏踏實(shí)實(shí)做事，有些人甚至為了掙錢沒有底線。食品、醫(yī)療、教育這些老百姓相關(guān)行業(yè)中的亂象，知道的人比較多；工程建設(shè)、金融等一些特定領(lǐng)域，普通民眾并不密切相關(guān)，其中的亂象只有業(yè)內(nèi)人士才知道。PPP的亂象之所以被廣為知曉，很大原因在于PPP的信息公開，將其中的“隱私”暴露在陽光之下。以前的政府直接投資、BT其中也會(huì)存在很多問題，只是不被大多數(shù)人所了解罷了。從這一點(diǎn)講，亂象的大量曝光其實(shí)是PPP的優(yōu)勢(shì)之一。

如何看待PPP項(xiàng)目落地率低

根據(jù)之前財(cái)政部PPP中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，項(xiàng)目落地率不足30%；某大型施工企業(yè)（央企）簽約上千億元的PPP項(xiàng)目，落地率不足20%；某民營(yíng)企業(yè)（上市公司）據(jù)說落地率不足10%，引起許多人對(duì)PPP的詬病。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目落地率低，不全是壞事一些先天有缺陷的項(xiàng)目，如果采用傳統(tǒng)政府直接投資模式，領(lǐng)導(dǎo)一拍板也就做了，而采用PPP模式運(yùn)作，得不到社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，就很難落地。


如何看待PPP項(xiàng)目合規(guī)性問題

目前，市場(chǎng)上暴露的PPP亂象大多是合規(guī)性問題。對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)劣的評(píng)價(jià)，往往也是依據(jù)合規(guī)性。PPP項(xiàng)目涉及的政策法律法規(guī)很多，黨中央、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委等出臺(tái)了大量文件，包括PPP操作流程、基本建設(shè)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目的合規(guī)性當(dāng)然很重要，但是做項(xiàng)目首先必須依法合規(guī)，不能踩紅線。依法合規(guī)運(yùn)作、可以少走彎路。一些地方為了加快項(xiàng)目落地，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)想走捷徑，喜歡打政策的“擦邊球”。經(jīng)驗(yàn)證明，這樣往往適得其反，不但節(jié)約不了時(shí)間，還容易留下隱患，甚至后期更費(fèi)周折。與其研究政策的邊界，不如研究如何踏踏實(shí)實(shí)做好項(xiàng)目。項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作還可以經(jīng)得起后期稽查、審計(jì)，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，同時(shí)項(xiàng)目相關(guān)人員也可以減少被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

然而，項(xiàng)目想取得成功，僅僅依法合規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，筆者以為，合規(guī)性只是PPP項(xiàng)目取得成功的必要條件，而非充分條件。PPP的本質(zhì)還是項(xiàng)目管理，參與各方加強(qiáng)項(xiàng)目管理水平，把控好各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目才能做好。

關(guān)于“資本金穿透”

項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本金概念不同，一般PPP項(xiàng)目將注冊(cè)資本金額度等同于項(xiàng)目資本金。PPP新規(guī)出來后，項(xiàng)目資本金問題給各方帶來了很大困擾。“資本金穿透”，要看穿透到哪一層？如果無限穿透，那么資金大多是銀行的。筆者以為，就項(xiàng)目資本金而言，應(yīng)該只穿透到項(xiàng)目這一層，對(duì)項(xiàng)目而言，不是債務(wù)性資金，政府也沒有增加額外的付費(fèi)，就可以了。

關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”

這一輪PPP在采購社會(huì)資本時(shí)大多采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，要求社會(huì)資本具有承包商的資質(zhì)，這一點(diǎn)吸引了諸多承包商參與PPP項(xiàng)目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時(shí)也容易過分強(qiáng)調(diào)建設(shè)。并且要求產(chǎn)業(yè)投資人必須具備乙方的資質(zhì)并不合理，從有利于培育真正的產(chǎn)業(yè)投資人角度，后期可以不宜過分強(qiáng)調(diào)。

難點(diǎn)問題及對(duì)策

財(cái)政承受能力問題

1


各地在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，往往是由項(xiàng)目主管部門分頭推進(jìn)，先推進(jìn)的項(xiàng)目先進(jìn)入10%的地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出預(yù)算，在財(cái)力接近上限后，后來的項(xiàng)目即使條件更優(yōu)越也很難實(shí)施開展。一些地方為了多上項(xiàng)目，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率虛高，同一地區(qū)不同的PPP項(xiàng)目，對(duì)一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)高低不同。這種情況很不合理，但全國(guó)普遍存在。

筆者以為，同一地區(qū)的一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可由本地財(cái)政部門提供一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)確認(rèn)，作為本地區(qū)的所有PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的標(biāo)準(zhǔn)，可每年統(tǒng)一調(diào)整一次。

地方政府應(yīng)摒除各部門各自為政推進(jìn)PPP項(xiàng)目的模式，由全市統(tǒng)一籌劃，匯總擬推進(jìn)的PPP項(xiàng)目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益較快較好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先推進(jìn)。


可研報(bào)告深度問題

2

可行性研究報(bào)告的編制深度不夠一直是個(gè)老大難問題，往往成了“可批性”研究報(bào)告，一些項(xiàng)目可研報(bào)告只給編制單位幾天的編制時(shí)間、幾萬元的編制費(fèi)，其質(zhì)量可想而知；可研的專家論證會(huì)，也往往流于形式。這種情況在傳統(tǒng)模式下，還有修正機(jī)會(huì)，畢竟要完成初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)才進(jìn)行工程采購。而在PPP模式下很多項(xiàng)目都是可研報(bào)告批復(fù)后即編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案，進(jìn)行社會(huì)資本采購時(shí)采用可研報(bào)告數(shù)據(jù)，這樣會(huì)留下很多后患：設(shè)計(jì)深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概、結(jié)算爭(zhēng)議大、政府實(shí)際支出責(zé)任大增……

國(guó)家發(fā)改委放權(quán)的情況下，項(xiàng)目的審批權(quán)大多交由地方發(fā)改委。有些項(xiàng)目是為了套取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金而專門包裝出來的，不具備真實(shí)的必要性與可行性。PPP項(xiàng)目投資額大，其中的建設(shè)項(xiàng)目大都是重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)采取一定的決策機(jī)制，比如說各地分別成立一個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目決策委員會(huì)，聘請(qǐng)一些外部專家參加，每年年初對(duì)本地?cái)M上馬的項(xiàng)目進(jìn)行集中梳理、評(píng)審、篩選，通過后再組織推進(jìn)。一些相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，建議初步設(shè)計(jì)完成后，再編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案。


建設(shè)項(xiàng)目管理問題

3


PPP項(xiàng)目同樣如此，PPP本質(zhì)還是項(xiàng)目管理，項(xiàng)目能否取得成功，參與各方的項(xiàng)目管理水平尤為關(guān)鍵。改革開放以來，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域借鑒引進(jìn)了很多發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)秀做法，推廣魯布革經(jīng)驗(yàn)（項(xiàng)目管理）、全面質(zhì)量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預(yù)算管理等，應(yīng)該說這些對(duì)我國(guó)項(xiàng)目管理水平均有不同程度的促進(jìn)作用。技術(shù)和管理手段的進(jìn)步，也促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平的提升，以房建工程質(zhì)量為例，有幾個(gè)質(zhì)量顯著提升的階段：現(xiàn)澆混凝土代替預(yù)制板；商品混凝土代替現(xiàn)場(chǎng)攪拌；裝配式建筑減少了現(xiàn)場(chǎng)施工。信息技術(shù)的普及和不斷升級(jí)，也大大促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平，基于目前BIM的建設(shè)項(xiàng)目管理、施工項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理正在推廣，這些是好的一方面，另一方面是我們國(guó)家優(yōu)秀的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)未能有效借鑒和普及，還存在大量項(xiàng)目在低水平的重復(fù)。

這一輪PPP還存在一個(gè)“硬傷”：很多項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目管理水平不高。PPP項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的建設(shè)單位，通常所說的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內(nèi)容、對(duì)管理人員的技能要求明顯不同；如果整個(gè)PPP項(xiàng)目是一個(gè)樂隊(duì)，施工方項(xiàng)目管理是樂器演奏（如小提琴），而建設(shè)項(xiàng)目管理是樂隊(duì)指揮，所有樂器演奏者（報(bào)建手續(xù)、設(shè)計(jì)、采購、施工）都要聽指揮的。一般來說政府方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理專業(yè)的不多；這一輪社會(huì)資本多為施工單位，對(duì)施工項(xiàng)目管理（乙方）在行，但對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理（甲方）不在行。 

建設(shè)項(xiàng)目管理的內(nèi)容與施工項(xiàng)目管理不同。很多PPP項(xiàng)目采用EPC的承發(fā)包模式，該模式相對(duì)復(fù)雜，而實(shí)際操作往往過于粗放，包括：可研深度不夠即發(fā)包；項(xiàng)目業(yè)主需求不清晰；設(shè)計(jì)條件、建造標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件不明確，合同價(jià)款方式漏洞大、后期遺留問題多。必要時(shí)，可以聘請(qǐng)咨詢單位，承擔(dān)全面建設(shè)項(xiàng)目管理任務(wù)，或者作為項(xiàng)目管理顧問。


“開發(fā)商”的缺失問題

4


這一輪PPP在推進(jìn)過程中間發(fā)生了偏差,很大原因是缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項(xiàng)目的“開發(fā)商”，類似房地產(chǎn)行業(yè)中的萬達(dá)、萬科一樣，開發(fā)商對(duì)項(xiàng)目的整體負(fù)責(zé)，看好一個(gè)項(xiàng)目以后，可以利用企業(yè)的信用進(jìn)行籌措資金，當(dāng)然也獲得項(xiàng)目的收益。和承包商相比，開發(fā)商的優(yōu)勢(shì)在于：策劃能力、設(shè)計(jì)能力、投融資能力、建設(shè)項(xiàng)目管理能力、運(yùn)營(yíng)能力；具備上下游生態(tài)鏈集群的優(yōu)勢(shì)；承包商想盡快退出，項(xiàng)目上往往用質(zhì)量一般的設(shè)備材料，開發(fā)商如果自己持有，一般會(huì)用質(zhì)量好的設(shè)備材料。

實(shí)行PPP模式比較早的水務(wù)、垃圾處理行業(yè)，市場(chǎng)化程度比較高、相對(duì)成熟，已經(jīng)初步形成了產(chǎn)業(yè)投資人。其他的行業(yè)能夠達(dá)到這種水平，那么PPP的發(fā)展一定會(huì)大有前途。要形成這種局面，需要國(guó)家、地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)各個(gè)項(xiàng)目參與方共同努力，所謂“啐啄同時(shí)”——國(guó)家可以圍繞培育“開發(fā)商”來制定各項(xiàng)政策；承包商做了社會(huì)資本以后，必須承擔(dān)起“開發(fā)商”的責(zé)任，做長(zhǎng)線而非短線；金融機(jī)構(gòu)可以政策上向真正的產(chǎn)業(yè)投資人傾斜。

對(duì)PPP未來發(fā)展的幾點(diǎn)建議

PPP政策的協(xié)同

1


在中央部署防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，各部委針對(duì)PPP項(xiàng)目采取了一系列的措施，財(cái)政部相繼出臺(tái)了系列文件，以項(xiàng)目庫為抓手、牽住項(xiàng)目“融資”這個(gè)牛鼻子，倒逼市場(chǎng)回歸PPP的本質(zhì)，防范政府的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)資委出臺(tái)了192號(hào)文，防范國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；一行三會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見，防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)改委叫停了多地地鐵項(xiàng)目，防范大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盲目上馬。這些都是從各自的職責(zé)范圍內(nèi)，所采取的一些防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的措施，出發(fā)點(diǎn)都是好的，只是落到PPP的操作層面，各種政策文件的疊加，造成了市場(chǎng)的困惑。

一項(xiàng)政策的出臺(tái)，往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，會(huì)對(duì)整體產(chǎn)生影響。如果政策的制定僅從防范局部風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，只考慮自己一畝三分地不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那就很有可能增加其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此，PPP領(lǐng)域的政策制定應(yīng)該注意協(xié)同效應(yīng)，從全局考慮。


PPP時(shí)代的財(cái)政政策整合

2


長(zhǎng)期以來，國(guó)家在各個(gè)領(lǐng)域制定了各類獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼政策，需要通過各個(gè)主管部門獲得，水利、農(nóng)業(yè)、交通、能源……這些政策在各自的領(lǐng)域發(fā)揮了引導(dǎo)、扶持作用。涉及基本建設(shè)項(xiàng)目，一般是按建安工程費(fèi)以一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。PPP時(shí)代，這些財(cái)政政策應(yīng)該考慮整合，由補(bǔ)建設(shè)調(diào)整為補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，這樣可以避免為套取獎(jiǎng)補(bǔ)資金而包裝項(xiàng)目，節(jié)約建設(shè)投資，減少豆腐渣工程，也有利于培育PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投資人。具體操作方法，需要國(guó)家層面組織各相關(guān)部委共同來研究。


繼續(xù)開展第五批示范項(xiàng)目

3


在前三批示范項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，財(cái)政部不久前公布了第四批示范項(xiàng)目，共396個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額7588億元。之前有消息稱，今后不再開展PPP示范項(xiàng)目評(píng)選，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該開展，只不過示范項(xiàng)目數(shù)量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入選條件建議：不僅注重合規(guī)性，而且要看項(xiàng)目的各個(gè)層面與環(huán)節(jié)文件和工程實(shí)體的真實(shí)質(zhì)量；參選可以前期提出，入選必須是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期兩年以上的項(xiàng)目。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩年以上，工程質(zhì)量、竣工結(jié)算、績(jī)效考核、付費(fèi)等各類問題也都暴露出來了，如果還能經(jīng)得起專家們放大鏡的檢驗(yàn)，那么當(dāng)之無愧可以作為示范項(xiàng)目。


加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革

4


PPP項(xiàng)目提供了大量公共產(chǎn)品或者服務(wù)，提升了城市的品質(zhì),改善了居民生活環(huán)境，市民都是受益者。如果所有公共產(chǎn)品全部靠政府付費(fèi)提供，顯然是不可持續(xù)的。應(yīng)該按照誰受益、誰付費(fèi)的原則形成一種價(jià)格機(jī)制，沒有收費(fèi)的要建立收費(fèi)制度。這樣才能吸引投資者，也為后期資產(chǎn)證券化打下基礎(chǔ)。當(dāng)然這種改革影響面會(huì)比較大,要注意保護(hù)低收入階層,充分考慮他們的承受能力。


重視利用“外腦”

5


PPP項(xiàng)目在推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要注重利用“外腦”，可以外聘專家、專業(yè)咨詢單位，包括可研編制、PPP咨詢、設(shè)計(jì)咨詢、建設(shè)項(xiàng)目管理顧問、造價(jià)咨詢、全過程審計(jì)、第三方績(jī)效考核等。

咨詢機(jī)構(gòu)的工作對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗十分重要，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢機(jī)構(gòu)可以完善PPP治理機(jī)制，少走彎路。咨詢機(jī)構(gòu)可以從幾個(gè)方面進(jìn)行甄選：從事PPP咨詢的時(shí)間足夠長(zhǎng)；人員穩(wěn)定；業(yè)務(wù)規(guī)模較大，在全國(guó)范圍廣泛開展項(xiàng)目；專業(yè)化，而非萬金油