江蘇代表團 戴雅萍

從2018年以來，我國持續推進優化營商環境和工程審批制度改革。2018年5月，國務院辦公廳發布33號文件，對涉及工程勘察設計環節的施工圖審查進行重大改革，其中改革措施主要包括：（1）將消防設計審核、人防設計審查等技術審查并入施工圖設計文件審查；（2）推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查。2019年03月26日，國務院辦公廳發布11號文件，再次在施工圖審查環節提出新的改革措施：“加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經驗”。從2018年國辦33號文的內容來看，施工圖審查制度實施十多年來，政府有關部門對施工圖審查工作基本上是予以肯定的，在改革中的功能和定位屬于進一步加強的。但自從2019年國辦11號文發布后，在“加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）”的引導下，全國多個地區推出的或正在醞釀的施工圖審查改革措施有一刀切的趨勢，需要引起高度重視。

總體而言，部分針對優化營商環境的改革措施，一定程度上，對工程建設行政審批制度改革起到了積極作用，且未削弱政府質量監管力度，如，“三審合一”和“縮減審查范圍”，進一步整合了審查事項，減少了申報條件，減輕了建設單位和勘察設計單位的負擔，且提升了政府服務質量；但在此基礎上進一步的創新，如 “完全取消施工圖審查”和“審查后置”等措施，需要謹慎行之。一項涉及人民生產財產安全的質量監管制度，需經過科學的論證和評估的基礎上，才能決定廢除或者弱化，一刀切的簡單取消是對人民生命財產安全的極度危害，是逃避政府質量監管責任，且對質量安全工作的不負責任。為此，我們提請有關部門應在依法治國的基礎上，依法履行政府監管責任，有的放矢，科學決策。

2000年《建設工程質量管理條例》以及《建設工程勘察設計管理條例》明確了政府主管部門對勘察設計質量安全的監管責任，2019年國務院辦公廳《轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》（國辦函〔2019〕92號）除了進一步明確建設單位首要責任等相關主體責任外，還重點強調了“強化工程設計安全監管，加強對結構計算書的復核，提高設計結構整體安全、消防安全等水平”，進一步明確了政府對工程質量設計安全的監管責任。施工圖審查是對政府履行質量安全監管責任的重要保障之一。在近期的優化營商環境改革中，部分地方主管部門以優化營商環境和強化主體單位責任為借口，回避政府質量安全監管責任，是非常不妥當的做法。一方面，強化建設單位、勘察設計單位主體責任與履行政府監管責任并不矛盾。當前，施工階段有質監站的施工監督檢查來保障施工質量，但在勘察設計階段，施工圖審查是政府在勘察設計環節最重要甚至是唯一的監管手段。受制于監督力量和監管手段，在后期發現建筑質量問題或發生質量事故，項目已經處于部分建成甚至全部建成階段，發生問題后，建設單位后期發現問題整改的時間和費用遠遠大于當前施工圖審查事前發現問題整改的代價，損失難以衡量且難以挽回。而施工圖審查作為一種代表政府對質量安全的全面審查，彌補了政府部門事后抽查的片面性和監管的滯后性，使勘察設計質量安全問題在工程施工前得到糾正，預防和消除質量安全隱患，并為誠信評估體系建設和政府監管提供了寶貴的支撐。另一方面，施工圖審查與營商環境改革并不矛盾，優化營商環境重點關注審批效率和審批環境，施工圖審查重點是守底線，在縮減審查范圍和審查時間的基礎上，施工圖審查反而是優化營商環境的重要保障。

個別反對施工圖審查的人員提出“審查機構都是微型審圖機構，現有的審查機構不僅條件差、水平有限，各方面都無法與設計單位比，是低水平審查高水平”，并以此為理由反對施工圖審查，這種認識是片面的。一方面，審查水平和設計水平是兩個概念，審查機構的職責是受政府監管部門委托，依照法律法規審查項目的施工圖是否符合國家工程建設強制性標準，對于超越標準或違反標準的需要進行論證或整改，與設計水平高低無關。設計水平的高低是從方案、結構體系、創意和工藝等方面進一步體現，這些并不是審查機構審查職責；另一方面，施工圖審查審的是強制性標準，監管的是地基基礎和結構安全、消防安全、建筑使用安全等安全隱患，是運用底線思維方法來保障安全的一項重要制度。它與設計單位執行工程建設標準，履行主體責任相互協調且相互促進。第三，從規模上來講，審查機構規模與設計單位規模確實無法相提并論，但從資格標準上來說，審查機構的認定標準對于技術人員的要求不低于甲級勘察設計院相應崗位要求。最后，“術業有專攻”，勘察設計行業涉及的規范達上千本，強制性條文上萬條，因長期從事審查工作，審查人員對標準的掌握程度遠遠高于設計院的單個設計團隊或設計人員。

不管是十一屆全國人大二次會議上政府工作報告中提出的“百年大計，質量第一”，還是十九大提出的“質量第一、效益優先”，都說明質量安全是興國之道、富國之本、強國之策。在一定階段內，尤其是當前建筑市場仍然沒有達到非常規范，而誠信體系建設不完善，工程質量安全事故仍時有發生，單靠“承諾制”來解決質量安全問題，是不現實的做法，甚至可以說是不負責任，政府組織或委托社會機構對施工圖全面審查仍是保證我國設計安全基本面的重要手段之一。根據以上情況，現提出以下建議：

（一）科學決策，客觀評估施工圖審查制度的作用。

涉及到建筑行業質量安全的改革，必須慎之又慎，取消施工圖審查，或者涉及到施工圖審查的改革，必須全面傾聽行業的呼聲，從制度設立的背景、所發揮的作用以及存在的弊端多方面科學評估，如果一旦倉促退出，可能造成設計質量安全問題重蹈99年重慶綦江事故的覆轍，直接危害人民群眾生命財產安全。“安全無小事，防患于未然”，對于設計安全質量的管控，必須關口前置，做好事前預防、預治，不能等到問題發生再去處理，那樣我們承受的代價就太大了。建議在當前階段，政府還是要堅持和支持實施施工圖審查制度，立足于事前做好建設工程設計安全監管，確保工程建設安全。

（二）堅持依法行政，在法治框架范圍內探索施工圖審查改革措施。

2019年，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議強調“法治是最好的營商環境”十九屆四中全會再次強調“全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”當前《消防法》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《優化營商環境條例》以及建設部13號令、46號令等都對施工圖審查提出了相應的要求，其中，《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》對施工圖審查的性質進行了明確，并強調了“施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用”。2019年修訂的《消防法》第十一條明確規定“國務院住房和城鄉建設主管部門規定的特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送住房和城鄉建設主管部門審查，住房和城鄉建設主管部門依法對審查的結果負責。”剛施行的《優化營商環境條例》也提出“要在法治框架內探索改革措施”，“優化工程建設項目審批流程，推行并聯審批、多圖聯審……”等，均明確提出了施工圖審查的進一步改革方向，同時也可以看出，施工圖審查制度是對優化營商環境改革順利推進的重要保障，“安全只有現在，沒有下一次”。因此，建議立即叫停當前部分地方推行的“取消施工圖審查”等錯誤的做法，對于施工圖審查制度的改革，必須在依法行政的前提下，在法治框架內對施工圖審查予以改革完善，有效保障人民群眾生命安全。

（三）針對存在問題，對施工圖審查制度進行改革完善。

1.針對施工圖審查存在的審查效率等問題，建議應以大幅減少環節、壓縮時間為導向，通過多審合一，精簡審查內容，調整審查流程，推行數字化審查，打破審查屬地化限制等方式，切實推動審查行業改革，做好優化營商環境改革的保障。

2.針對施工圖審查存在的定位不清等問題，建議在《建筑法》的修訂過程中，對施工圖審查二十年來在保障設計安全、人民生命財產安全方面發揮的重要作用以及施工圖審查工作的必要性進行深入研究，并將施工圖審查制度作為一項工程質量安全領域的重要制度納入《建筑法》中，對施工圖審查的性質、定位予以予以明確。

勘察設計行業在黨中央和國務院的引領和關懷下，70年來不斷發展壯大，不但門類齊全、裝備精良，而且在技術上的一些領域已處于國際領先地位。勘察設計是工程建設的先導和靈魂，是固定資產投資生產經營效益、環境效益和社會效益的決定性因素。為鼓勵設計創新、倡導工匠精神，表彰各行各業的優秀勘察設計人員以及優秀勘察設計作品，上世紀八十年代，建設部就開始持續組織全國優秀工程勘察設計獎（金質獎、銀質獎、銅質獎）的評審工作，為繁榮全國的設計創作、鼓勵創作、創新、創優起到了十分重要的作用。

全國優秀工程勘察設計獎，是我國工程勘察設計界的最高獎項，是優秀工程技術人員擇優晉升院士和大師的必要條件，也是中青年設計師終身追求的理想和目標。

但是，自2010年之后，這個有著巨大社會影響力的獎項被莫名停止，至今已停止四屆（次）十年的評審。期間行業協會、勘察設計企業及幾十位院士大師不斷呼吁住房和城鄉建設部盡快恢復評獎，但終無果。

黨的十九大確定了五大發展理念和高質量發展的目標，工程勘察設計行業作為排頭兵首當其沖，責無旁貸。

“突發公共衛生事件應急條例”于2003年5月由國務院常務會議通過，同月由國務院發布實施。其背景為2003年4月“非典”暴發時所準確掌握數據資料和經驗教訓的。《突發公共衛生事件應急條例》的實施，一是在我國建立起“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的處理突發公共衛生事件的應急法律制度，二是投入大量資金解決疾控方面的硬件設施，負壓病房、負壓救護車等傳染性疾病防控硬件得到了較大程度滿足。此后我國又先后修訂了一系列相關法律法規，如《傳染病防治法》、《國境衛生檢疫法》和《動物防疫法》等。“非典”疫情過后，中國又經歷了禽流感、甲型H1N1流感等公共衛生突發事件，均得到了非常好的控制。我國疾病防控從被動迎戰到主動出擊，從各自為戰到多方聯動。可以說，覆蓋全國的疾病防控、傳染病救治體系已頗具成效。而《突發公共衛生事件應急條例》等一系列法律法規在傳染病防治中的重要性日趨明顯。

今年初全國新型冠狀病毒疫情暴發，在黨中央的堅強統一領導下，全國人民萬眾一心，采取了一系列嚴格防控措施，迅速且有效地遏制了疫情蔓延。直至目前，我國已取得了抗擊疫情的階段性重大勝利。

回顧本次疫情發生以來，在防疫戰役應對過程中，相關環節也出現了一些問題。主要表現如下：

1、公共衛生與疾病防控體系建設與經濟發展不相適應。突出表現為疫情初期，傳染病醫院、病床等醫療硬件設施嚴重不足，無法應對大量確診病例。疫情中國家利用裝配式手段，極短時間內完成武漢火神山、雷神山的建設，極大提高了危重癥病例的確診和救治；

2、應對重大突發公共衛生事件的醫療設施戰略儲備不足。國家迅速改建了十幾個方艙醫院，實現了所有輕癥、疑似病例的收治，極大緩解了重點疫區人員的恐慌；

3、應對重大突發公共衛生事件的醫療物資戰略儲備不足。疫情初期，醫療物資如檢測試劑、醫護防護物資嚴重匱乏，導致大量疑似病人得不到及時確診，疫情重點地區初期大量醫護人員受到感染。同時，防疫物資缺少戰略儲備，出現了部分地區發生爭搶、扣押外地醫療物資的現象。隨著相關單位的提前復工復產，醫療物資的跟上有力加快了病人的確診，降低了醫護的感染，全社會恐慌情緒也極大緩解；

4、突發公共衛生事件應急響應機制尚待優化。重點疫區應急響應防控工作略顯失控；

5、輿情應對和輿情引導能力尚顯不足。部分地區“封、堵、防”舊有輿情應對理念仍舊存在；輿情應對能力不足，如發布會風波、紅會風波兩起風波對當地政府公信力產生較大沖擊。

針對以上表現，主要原因可能如下：

1、公共衛生及醫療設施、配套設施的規劃建設尚顯不足。2003年以來，我國的經濟迅速發展，已成為世界第二經濟體，但區域（城市群）的規劃建設中醫療及公共衛生能力與經濟、人口匹配度尚顯不足；城市公共衛生防控和服務能力的建設規劃尚顯不足；基層防控和服務能力的規劃建設尚顯不足；醫療及公共衛生配套設施的規劃建設尚顯不足。

2、公共建筑“平疫結合”的功能尚顯不足。既有大型公共場館疫時應急醫療救治能力尚顯不足；鄉鎮、社區等基層環節基礎建設薄弱，特別是疫時應急醫療救治能力幾乎空白；部分易感人群聚集地的應急醫療救治能力幾乎空白。

3、醫療及公共衛生物資的戰略儲備和管理尚顯不足。疫情初期的檢測效率不夠高、檢測手段不夠多；醫療戰略物資戰略儲備不足；社會防疫物資戰略儲備不足。

4、突發公共衛生事件應急體系需要優化。突發公共衛生事件應急方案亟需優化；突發公共衛生事件應急信息化建設亟需提升；應急響應速度亟需提升；相關機構應急響應執行能力亟需提升；突發公共衛生事件的日常演練及演練方案亟需提升；突發公共衛生事件發生時流動人員的管理亟需加強。

5、部分地區輿情應對理念落后，對輿情應對的重要性認識不足，危機意識淡薄；對突發公共衛生事件相關信息的掌握不夠準確全面，導致輿情被動；輿情應對能力不足。

2003年制定的《突發公共衛生事件應急條例》已有許多方面落后當前的社會情況。結合本次突發公共衛生事件中存在的問題及原因，建議修訂《突發公共衛生事件應急條例》，提升應急處置能力，以更好完成本次疫情下一階段“外防輸入、內防復燃”的目標，同時更好應對未來突發公共衛生事件的發生。

主要建議如下：